Чи має Нацрада регулювати аудіовізуальний контент?

Галина Петренко, «Детектор медіа»

5 липня 2016 року Незалежна медійна рада (НМР) провела публічне обговорення на тему «Аудіовізуальний контент: регулювати чи ні?». Крім членів НМР в обговоренні взяли участь представники Нацради, громадських медійних організацій, міжнародних інституцій, журналісти.

Учасники дискусії були одностайні: Нацрада має регулювати контент ліцензіатів у тому, що стосується захисту прав неповнолітніх, дотримання мовниками законодавства про вибори, рекламного законодавства, стандартів подання інформації тощо. В першу чергу йшлося про телеканали, оскільки їхній контент впливає на споживачів найбільше.

Учасники дискусії неодноразово підкреслювали, що таке регулювання дуже поширене в країнах демократичного світу й не має нічого спільного з цензурою: цензура — це обов’язкова вимога узгодити контент перед його оприлюдненням, а в цьому випадку йдеться про відповідальність мовників за порушення певних норм, встановлених законодавством, рекомендаціями регулятора чи саморегуляційними кодексами, вже після оприлюднення контенту.

Приміром, у лютому 2016 року громадяни поскаржилися британському регулятору Ofcom на нецензурну лексику в дитячій музичній програмі — Ofcom визнав порушення й наклав на мовника санкції.

Інший приклад — із Австралії: тамтешні глядачі поскаржилися місцевому регулятору на мовника, який зробив передачу про винахідника альтернативного методу добування сонячної енергії. Скаржники вважали, що після перегляду такої програми у глядачів могло скластися враження, що це єдиний метод, який розвиватиметься в Австралії. Регулятор ухвалив рішення на користь мовника: програма може мати власну сюжетну лінію та обов’язково згадувати альтернативні погляди, але не обов’язково надавати їм таку саму кількість часу, яка припала на основну тему програми.

Що думають українські телеканали про можливе регулювання Нацрадою їхнього контенту, дізнатися під час публічного обговорення не вдалося: їхні представники не прийшли на зустріч, хоча організатори їх запрошували.

Від ліцензіатів Нацради була представлена лише Асоціація правовласників і постачальників контенту. Її віце-президентка Наталія Клітна висловила занепокоєння законопроектом про вдосконалення процедури застосування санкцій Нацрадою (№4815), який наступного дня мав розглядати Комітет свободи слова. Її, зокрема, турбували запропоновані законодавцями штрафи за ретрансляцію програм та передач, не включених до переліку дозволених Нацрадою програм, — і всі присутні погодилися, що в цьому випадку доцільніше формувати перелік заборонених, а не дозволених програм, тобто «чорний», а не «білий» список.

Виконавча директорка ГО «Детектор медіа» Діана Дуцик звернула увагу Нацради на регіональних мовників, особливо у східних областях, звідки, як з’ясувалося під час розмови, взагалі не надходять скарги громадян, тож зафіксувати порушення там регулятор може тільки шляхом моніторингу.

А заступниця голови Нацради Уляна Фещук розказала, в яких умовах працює регулятор: окрім відомих проблем про відсутність цілої низки чітко прописаних процедур та короткого терміну зберігання мовниками записів ефірів, вона поскаржилася на несвідоме ставлення окремих мовників до Нацради — буває так, що вони не відповідають на запити регулятора або не пускають його представників проводити призначені перевірки.

Уляна Фещук також розкритикувала результати цьогорічної праці робочої групи над законопроектом «Про аудіовізуальні послуги». І запропонувала, поки його дороблятимуть та просуватимуть у парламенті, розробити й ухвалити законопроект, який допоможе вирішити нагальні проблеми Нацради — зокрема, посилить її регуляторні повноваження та продовжить термін обов’язкового зберігання мовниками записів ефірів.

Учасники дискусії напрацювали й деякі інші ідеї та наразі готуються оприлюднити свої пропозиції. А ми поки що пропонуємо вам детальніше ознайомитися з тим, хто й про що говорив під час обговорення.

Тарас Шевченко, директор Центру демократії та верховенства права:

— Особисто для мене ніколи не було сумнівів, що одним із ключових завдань регулятора (у сфері телебачення і радіомовлення. — «ДМ») є регулювання контенту. І головною формою його регулювання є винесення санкцій за порушення закону або приписів регулятора — в різних країнах по-різному. І FCC у США, і Ofcom у Великобританії, й інші регулятори в інших країнах займаються цими темами. В Україні телевізійний ринок можна характеризувати словами «дикий ринок». При цьому і власникам телеканалів, і членам Національної ради було надзвичайно вигідно займати позицію, що регулятор не втручається в жодні питання змісту й повністю віддає їх на відкуп телевізійним каналам. На мою думку, така позиція завдала надзвичайно великої шкоди державі в цілому. Цінності, які формували нове покоління українців, базувалися на агресивному, створеному з порушенням усіх стандартів і принципів контенті, який виливався на мізки українських глядачів і слухачів. І те, що Нацрада тепер змінює підхід — це, на мою думку, хороший знак, хоча багато що вже втрачено.

Я бачу два способи регулювання контенту. Перший — ефективні санкції за порушення. Наша індустрія свідомо закладала в законодавство обмежені норми, обрізала можливості регулятора — наприклад, прописуючи, що він має право накладати санкції тільки за порушення Закону «Про телебачення і радіомовлення», що не включає, наприклад, порушення Закону «Про рекламу», «Про вибори» чи інших. І це потім вело до скасування рішень Нацради судами.

Другий спосіб регулювання контенту — це рекомендації, які так само виносять багато європейських регуляторів. Наприклад, французький регулятор видає надзвичайно багато рекомендацій про те, яким чином ТРО слід поводитися під час виборів, щоб не порушити закону. Річ у тім, що закон встановлює багато описових норм і далі все залежить від того, як ці принципи інтерпретуватимуться. Й можна припустити дві ситуації. В одній ситуації, яка трапляється найчастіше, телеканали мають самі здогадатися, як виконати норми закону, що вважати збалансованою чи незбалансованою інформацією, й далі їм загрожує відповідальність, якщо вони цього не виконають. Друга ситуація — коли регулятор наперед каже, як він інтерпретуватиме закон, коли виникне та чи інша ситуація. Й такі рекомендації не слід вважати цензурою. Це абсолютно нормальна європейська практика.

В Україні часто є проблема з цензурою, але нерідко на цій темі й спекулюють. Втручання в контент не означає автоматично цензури. В класичному розумінні цензура передбачає отримання згоди перед публікацією контенту. Ми це мали лише в двох сферах, в одній із яких ця вимога лишилася, а в іншій була скасована. Закон вимагав отримувати таку згоду від Національної комісії з питань захисту суспільної моралі, яку наразі ліквідовано. Український закон також передбачає отримання прокатних посвідчень на фільми — ось це цензура, тому що не можна показати кіно доти, поки на нього не отримано прокатного посвідчення. Вся інша діяльність, яка стосується санкцій за те, що мовник спочатку показав програму, в якій потім Нацрада, суд чи інший орган визнав порушення закону, — це не цензура. В будь-якому разі мовники не можуть робити будь-що: є рамки, встановлені законом. Кожен сам визначає, що він робить, а чого — ні, й він свідомий того, що за це може бути відповідальність. І якщо ми говоримо про телебачення й радіомовлення, то цю відповідальність має накладати, в першу чергу, Нацрада як головний, визначений і Конституцією, і іншими законами орган у цій сфері.

Уляна Фещук, заступниця голови Національної ради з питань телебачення і радіомовлення:

— Щодо регулювання контенту я раніше мала чітку думку, що це в будь-якому випадку втручання, але протягом останніх п’яти років, ураховуючи ситуацію в країні й те, що я працюю в Національній раді, я зрозуміла, що не регулювати неможливо. Оскільки те, що не регулюється, починає зарегульовуватися відповідними нормативними актами — депутати приймають закони, які не завжди відповідають інтересам бізнесу. А має бути якийсь баланс. Тому це відповідальність безпосередньо ліцензіатів Нацради — тих, хто створює інформаційний продукт. Ми дуже багато говорили про саморегулювання. Фактично воно могло б бути виходом, проте 30 липня 2015 року ми запропонували кодекс мовлення, але «воз и ныне там». Всі з якоюсь його частиною погоджуються, з якоюсь — ні, і в результаті кодекс досі не прийнято.

Щодо цензури я повністю погоджуюся з думкою Тараса: цензура — це до розміщення контенту, відповідальність — після. Наразі відповідальності в законі практично немає. Вся нинішня судова практика негативна, тобто вона не на користь Нацради. За останніми нашими рішеннями щодо контенту, на щастя, ліцензіати в суди не пішли. Це значить, що рішення виписані добре, вони обґрунтовані й, мабуть, телеканали не бачать шансів виграти такі судові позови.

Але процедура не прописана законом і має дуже багато проблемних питань. Наприклад, зберігання записів ефіру впродовж 14 днів. Нацрада не може моніторити все. Приміром, надходить скарга слухача чи глядача, і поки ми її отримаємо, поки звернемося на канал — а запис уже знищено, а отже немає доказової бази. Тому в новому законопроекті про аудіовізуальні послуги, я сподіваюся, термін зберігання записів ефіру буде подовжено.

Треба чітко визначити, що саме регулювати, тому що регулювати все немає сенсу. Нині найбільшою проблемою в інформаційному просторі є незбалансованість і недостовірність інформації — тобто те, що в Законі «Про телебачення і радіомовлення» прямо не передбачено. Є ст. 28 Закону «Про інформацію», а в Законі «Про телебачення і радіомовлення» є непряма норма про те, що учасники ринку повинні дотримуватися законодавства, проте відповідальність Нацрада накладає тільки за порушення Закону «Про телебачення і радіомовлення». Тому деякі рішення не приймаються не через те, що ми чогось не бачимо або не хочемо на щось реагувати, а тому що ми розуміємо, що у випадку, якщо мовник оскаржуватиме відповідні рішення, для нього це буде 100-відсотково виграшна справа і, відповідно, негативна судова практика для нас.

Ми покладаємося на новий законопроект про аудіовізуальні послуги. Але я вважаю, що над ним так попрацювали, що він став нічим. Він був більш-менш читабельний і зрозумілий, але коли з ним попрацювала робоча група, то таке враження, що писали, як у мультфільмі про Простоквашине листа батькам — кожен про своє.

Дуже велика проблема в Нацради є і щодо регуляторних актів. Ми й раді давати рекомендації, але, згідно з чинним законодавством, Нацрада має право приймати регуляторні акти тільки у випадку, якщо вони прямо передбачені законом. І таких прямо передбачених законом регуляторних актів — рівно півтора. Тому часто єдине, що ми можемо робити, — це писати мовникам листи.

Дуже багато порушень є під час виборів. Вони так само мають бути зафіксовані та перевірені. А оскільки термін виборів дуже обмежений, перевірку провести фактично неможливо. І накладати відповідальність за те, за що ти не маєш права її накладати, — це, на мою думку, перевищення повноважень. Але об’єктивно це потрібно робити, тому будемо дуже вдячні за рекомендації в цьому питанні.

Я вважаю, що і регулятор, і бізнес, і незалежні органи, які існують у сфері інформації й регулювання медіа, повинні співпрацювати. Провайдери програмної послуги ходять до нас регулярно. В нас із ними періодично збираються робочі групи, ми обговорюємо нагальні питання і приймаємо напрацьовані документи. Натомість телекомпанії «сидять у засідці». Вони не можуть ухвалити жодного зваженого спільного рішення, і все закінчується тим, що на першій зустрічі всі сваряться й на наступну вже ніхто не приходить. Тому просимо вас провести інформаційну кампанію про те, що відповідальність — це не цензура. ТРО мають широкі можливості доносити свою думку, й вона є переважною для широкого загалу. Їх чують усі, а ми можемо лише тихенько щось розказувати й розміщувати на своєму сайті.

Ігор Розкладай, юрист Центру демократії та верховенства права:

— Регулювати контент чи ні? Відповідь на це запитання закладена в ст. 10 Європейської конвенції з прав людини. Саме вона каже про те, що право на свободу вираження поглядів може бути обмежене, якщо це необхідно в демократичному суспільстві.

Втілювати в життя такі обмеження в кожній країні — учасниці конвенції має відповідний державний орган. Очевидно, що такі органи повинні бути незалежними. Вся історія актів Ради Європи каже про те, що регулятори у сфері телебачення і радіомовлення мають бути незалежними, тому що сфера їхнього регулювання є занадто чутливою та специфічною.

Зокрема, варто звернути увагу на рекомендацію Ради Європи Rec (2000) 23 «Про незалежність і функції регулювальних органів у секторі мовлення». Серед іншого, вона рекомендує державам-членам включити до відповідних нормативних актів положення про те, як обираються члени цих органів і як ці органи фінансуються. Для України це велика проблема, тому що регулятор ніколи належним чином не фінансувався. Ця ж рекомендація містить важливі принципи про те, що законом має бути визначено повноваження регулятора. І це не лише торгівля ліцензіями, але й можливість перевіряти, як мовники дотримуються умов цих ліцензій.

Багато регуляторів мають можливість видавати рекомендації. Це саморегуляторні документи, які вказують, яким чином мовники мають збалансовувати свої та суспільні інтереси — в питаннях виборів, прав дітей тощо.

Здійснення контролю так само має бути невід’ємною функцією регуляторних органів. Всі мають дотримуватися ст. 7 Європейської конвенції про транскордонне телебачення. Контроль завжди повинен здійснюватися після трансляції контенту й ніколи — до. Це той варіант, коли апріорна цензура не робиться, але якщо є порушення, то має бути реагування.

Санкції мають бути варіативними — від простого попередження аж до припинення ліцензії, якщо є серйозні порушення.

Також варто звернути увагу на рекомендацію Ради Європи Rec (2011) 7, присвячену новим медіа.

Розгляньмо на конкретних прикладах, яким чином функціонують регулятори в трьох країнах — США, Великобританії та Польщі.

Регулятором у США є FCC (Federal Communication Commission), створена 1934 року. Вона регулює дві сфери: контент і технології. В контексті контенту FCC приділяє увагу кільком темам: захисту дітей, питанням непристойності, вульгарності та образи почуттів, виборчому питанню тощо. FCC фінансується не державою, а з відповідних внесків. Вона не здійснює моніторингу. Здебільшого вона реагує саме на скарги громадян. Це такий собі пасивний орган, який стимулює різні форми саморегуляції. Й він має право накладати певний набір санкцій: від призупинення до анулювання ліцензії.

Британську модель ще називають дворівневою системою співрегулювання. В ній є Department for Culture, Media and Sports (DCMS), відповідальний за встановлення політик, законодавства. І є Ofcom. DCMS створено для захисту вільних медіа. Департамент декларує, що все, що він робить, спрямоване на просування стабільного медіаринку.

Умовою отримання ліцензії на мовлення від Ofcom є зобов’язання дотримуватися спеціального кодексу, який охоплює широкий спектр вимог: захист неповнолітніх, релігійні питання, неупередженість, точність інформації, питання виборів, приватності та інші. Кодекс регулярно оновлюється. При його порушенні Ofcom має право втручатися і накладати відповідні санкції. На відміну від FCC, він може робити це не тільки у відповідь на скарги, але й із власної ініціативи. Щодо реклами в Ofcom є співрегуляція, тобто він частково відповідає за рекламу — за те, як вона поширюється. Змістом же опікується Рекламна асоціація.

Польський регулятор — Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Її завдання — підготовка разом із прем’єр-міністром засад державної політики у сфері телебачення і радіомовлення, ухвалення рішень щодо видачі ліцензій, встановлення розміру ліцензійного збору, підготовка висновків щодо законопроектів, співпраця щодо захисту авторських прав, медіаграмотність тощо. Крім того, Krajowa Rada має дуже цікаво виписані повноваження: буквально в кожній статті її статуту останнім пунктом написано, що саме вона може робити в цьому аспекті. Наприклад, Krajowa Rada може зменшити мовну квоту, якщо це стосується молодих виконавців. Так само визначаються питання класифікації аудиторії, вимоги до спонсорства й телепродажу.

Усі три системи яскраво свідчать, що функція регуляторів — не лише займатися ліцензіями, але й опікуватися питаннями контенту.

Наталія Лигачова, голова ГО «Детектор медіа», шеф-редакторка порталу «Детектор медіа»:

— До нас сьогодні не приєдналися телеканали. Є сенс закликати їх до дискусії. Вони мають зрозуміти, що це все одно неминуче. В нас уже є позиція громадськості й Національної ради, що регулювання — це нормально. Початок покладено й те, що ми тепер маємо взаєморозуміння з нинішнім складом Нацради, — вже великий крок уперед. Такого взаєморозуміння в нас раніше не було.

Галина Петренко, «Детектор медіа», 11 липня 2016 року